傳說中被“整章拿下”的有關(guān)反行政性壟斷一章的內(nèi)容，如期出現(xiàn)在6月24日提交十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議的《反壟斷法》草案中。
“這是一個(gè)很大的進(jìn)步，說明有關(guān)機(jī)關(guān)聽取了各方的意見。”一位反壟斷法專家欣慰地對(duì)記者說。
他同時(shí)提醒，還有一個(gè)更為值得關(guān)注的亮點(diǎn)，就是草案中對(duì)抽象行政行為的規(guī)制——草案第三十一條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。
反壟斷立法過程中的三大難題，行政性壟斷這一“難”算是基本上被“啃”下來了，而有關(guān)反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置，以及反壟斷與行業(yè)監(jiān)管之間的關(guān)系等問題，此次草案中雖然沒有達(dá)到人們期待的理想狀態(tài)，但卻為今后改革留有余地。
行政性壟斷難題初解
有關(guān)行政性壟斷的內(nèi)容，在反壟斷立法中一直爭(zhēng)議不斷。
國(guó)務(wù)院法制辦工交司司長(zhǎng)趙曉光對(duì)本報(bào)記者介紹說，各方面的意見對(duì)反行政性壟斷都是同意的，但是執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要是監(jiān)督企業(yè)，如何制止地方政府和政府部門的行為，需要上級(jí)政府來制止下級(jí)政府，反壟斷法本身很難解決這個(gè)問題。
但多數(shù)意見還是認(rèn)為，對(duì)中國(guó)特色的問題，也要有中國(guó)特色的應(yīng)對(duì)，反壟斷法應(yīng)該有所作為。一位專家透露，這種意見后來被采納。
草案由先前的七章五十條變?yōu)榘苏挛迨鶙l，在第五章中用了六個(gè)條款來詳細(xì)規(guī)制“強(qiáng)制買賣”、“限制市場(chǎng)準(zhǔn)入”、“強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)”和“抽象的行政壟斷行為”。
“強(qiáng)制買賣”主要是指限定或者變相限定單位和個(gè)人只能經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品。
而對(duì)“限制市場(chǎng)準(zhǔn)入”，草案詳細(xì)列舉了三種類型。
在商品流通領(lǐng)域，對(duì)外地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目或標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定歧視性價(jià)格；采取不同于本地同類商品的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施；采取專門針對(duì)外地商品的審批、許可等手段；采取設(shè)置關(guān)卡或者其他手段等。
在招標(biāo)投標(biāo)方面，設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者參與。
此外還有采取同本地經(jīng)營(yíng)者不平等待遇等方式，排斥或限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
規(guī)定越詳細(xì)，越有利于法律的實(shí)施。
而在法律責(zé)任方面，草案基本保持了同《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》類似的規(guī)定，即由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)責(zé)任人員給予行政處分等方式。
前述反壟斷法專家表示，第三十一條關(guān)于對(duì)抽象行政行為的規(guī)制，如何實(shí)際發(fā)揮作用，值得深入探討。
按照《中華人民共和國(guó)立法法》，以及有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章備案審查的規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)可以提審查意見，公民可以提審查建議，由人大或上級(jí)政府進(jìn)行審查。但就目前看，這個(gè)機(jī)制并不是很順暢。
而按照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，公民和組織對(duì)抽象行政行為只能在行政復(fù)議中附帶提出審查要求，不能直接起訴。
對(duì)此，一些觀點(diǎn)認(rèn)為，反壟斷不能完全依靠反壟斷機(jī)構(gòu)，應(yīng)該賦予市場(chǎng)主體參與反壟斷執(zhí)法的權(quán)利，通過司法訴訟來解決。
趙曉光介紹說，公民和單位可以向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告，對(duì)造成自己損失的可以到法院起訴。
但一位法學(xué)專家表示，這實(shí)際上就是說，“只有直接利害相關(guān)人才能起訴，對(duì)訴訟門檻還是要求很高�！眽艛鄦栴}往往涉及廣泛的市場(chǎng)主體和公共利益，應(yīng)該對(duì)利益相關(guān)人做更寬松的解釋，甚至允許公益訴訟。
反壟斷機(jī)構(gòu)的雙層模式
對(duì)于備受關(guān)注的反壟斷機(jī)構(gòu)問題，草案規(guī)定了“反壟斷委員會(huì)”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的雙層架構(gòu)模式。
“反壟斷委員會(huì)”由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)專家組成，負(fù)責(zé)“領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)”反壟斷工作。國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，則負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作。
趙曉光解釋說，我們國(guó)家現(xiàn)在雖然還沒有專門的反壟斷法，但是反壟斷制度是有的，而且一直由相關(guān)部門負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作，但需要完善和調(diào)整，為今后的發(fā)展留有余地。
他表示，“反壟斷法一經(jīng)公布，馬上要實(shí)施，包括機(jī)構(gòu)組織工作等非常復(fù)雜。”從“最有利于法律實(shí)施、發(fā)揮作用”的角度考慮，多數(shù)觀點(diǎn)建議維持現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的狀況。
國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰在做草案說明的時(shí)候也說，關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題，“既要考慮現(xiàn)實(shí)可行性，維持有關(guān)部門分別執(zhí)法的現(xiàn)有格局，保證反壟斷法公布后的實(shí)施，又要具有一定的前瞻性，為今后機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整留有余地�！�
一位參與立法的專家表示，既然建立獨(dú)立、統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“理想狀態(tài)”難于一步到位，這樣的設(shè)計(jì)是現(xiàn)實(shí)可行的。通過實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累和發(fā)展改革的需要，可以將這個(gè)委員會(huì)逐步“由虛做實(shí)”。
現(xiàn)有格局下，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)主要是商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委。對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中的審查是由商務(wù)部門負(fù)責(zé)的，查處濫用市場(chǎng)支配定位的工作主要是工商部門來做，而發(fā)改委一直以來就負(fù)責(zé)價(jià)格問題，查處壟斷協(xié)議中的價(jià)格同盟等。
實(shí)際上參與反壟斷執(zhí)法的還不止這三大部門，草案在總則中規(guī)定，“對(duì)于本法規(guī)定的壟斷行為，有關(guān)法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定�！�
后面更具體的規(guī)定是，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的，依照其規(guī)定，處理結(jié)果應(yīng)通報(bào)反壟斷委員會(huì)；未調(diào)查的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以調(diào)查處理，但應(yīng)征求有關(guān)部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見。
這實(shí)際上涉及反壟斷法和相關(guān)行業(yè)管理法之間，以及反壟斷機(jī)構(gòu)和有關(guān)行業(yè)管理部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。
不少專家擔(dān)心，由于體制束縛和利益關(guān)系瓜葛，相關(guān)行業(yè)管理部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)難于公正、有效地?fù)?dān)當(dāng)反壟斷職責(zé)。
不過，也有專家表示，對(duì)反壟斷法的期待不可太過理想化，草案總則中有關(guān)“深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能”的宣示已經(jīng)指出了未來方向，從目前來看，及早推動(dòng)其出臺(tái)才是當(dāng)務(wù)之急。